Por José Sérgio Gabrielli
Será que o presidente Bolsonaro
resolveu dar uma reviravolta na sua política privatista e voltada para o
mercado, intervindo na direção da Petrobras, demitindo seu presidente, muito
ligado ao Ministro Guedes e defensor de uma política de mercado para
privatização acelerada e preços internacionais instantâneos na companhia?
Ninguém sabe, mas que a demissão do
Castello Branco não é uma coisa trivial, com certeza não é.
A ação de Bolsonaro, na prática,
questiona alguns princípios fundamentais da ideologia ultraneoliberal que vinha
seguindo, como o respeito à governança das empresas com ações negociadas nas
bolsas, a primazia do privado sobre o estatal e o abandono de intervenções
governamentais em assuntos diretamente produtivos. Tirar o presidente da
Petrobras, por discordar da política de preços, ameaça o programa de
privatizações, pois afasta potenciais compradores de refinarias e tem um enorme
efeito sobre o comportamento especulativo com as ações da Petrobras, uma das
principais entre as negociadas na Bolsa de Valores do Brasil, com repercussões
em Nova York, afetando os interesses de grandes fundos financeiros
internacionais.
A intervenção coloca os membros do
Conselho de Administração (CA) da empresa, muitos deles representantes de
fundos de investimento, em xeque, ao mesmo tempo que as autoridades do
Ministério de Minas e Energia tentam criar uma narrativa que não mudará a
política de preços, nem a venda das refinarias. Os governos Temer e Bolsonaro
reduziram drasticamente a presença de representantes diretos do governo na
composição do CA da Petrobras, escolhendo mais representantes do mercado
financeiro eleitos com o voto do Governo. Na próxima semana, o CA se reunirá e
se saberá qual a sua posição, de apoio ao governo ou de renúncia.
A nota pública da direção da
Petrobras reconhecendo o recebimento da indicação do general Joaquim Silva e
Luna afirma que Castello Branco tem mandato até 20 de março de 2021, quase numa
insubordinação frente às ordens de Bolsonaro, dizendo que recebeu a solicitação
de convocação de Assembleia Geral Extraordinária para realizar as mudanças, sem
marcar sua data.
Se a Presidência da Petrobras será
mudada, qual o futuro das privatizações de refinarias e da política de preços?
Era o próprio CA, representando os interesses dos acionistas de curto prazo e
dos fundos financeiros, e até de grupos de importadores de derivados, que vinha
pressionando a diretoria da Petrobras para acelerar os reajustes dos preços dos
combustíveis e agora se vê frente a uma mudança de presidência da empresa, com
indicações de um general, ex-ministro da Defesa do governo Temer, de um maior
alinhamento com o governo, o que pode significar maiores dificuldades para
implementar, tanto a continuidade da política de Paridade de Preços de
Importação (PPI), como a própria privatização das refinarias. Como dizem
alguns, a Presidência da Petrobras exige um técnico, mas com perfil de
negociador e sensível às questões sociais, dado o tamanho e importância da
empresa para a economia brasileira. Não pode ser apenas um tecnocrata do
capital financeiro.
Para reduzir a crise dos aumentos
continuados dos preços de gasolina, diesel e GLP o governo também anunciou
medidas como a redução dos impostos federais sobre os combustíveis, para tentar
conter os aumentos na bomba, pressionados pela elevação dos preços
internacionais do petróleo e depreciação do real com elevação da taxa de
câmbio. O ministro da Economia sabe que essas medidas precisam ser seguidas ou
da redução de despesas equivalentes ou de ampliação de receitas sob pena de
crime de responsabilidade do presidente e de violações da Lei de
Responsabilidade Fiscal. Com a crise fiscal, essas compensações prometidas são
de complexa execução.
Já em maio de 2018 (Gabrielle de
Azevedo, 2018), alertávamos que as medidas paliativas, com base em redução
temporária de impostos, tomadas pelo governo da época para enfrentar a greve
dos caminhoneiros, eram insuficientes e porque “na origem da crise estão as
variações diárias dos preços de combustíveis, em um ambiente recessivo com
contração da atividade econômica, que baixou a demanda por frete, impedindo o
repasse de aumento de custos”.
E terminávamos aquele artigo dizendo:
Alternativas sustentáveis a essa
política exigem uma nova política de preços da Petrobras, retomada do refino
nacional, consolidação da empresa integrada do poço ao poste, garantia de
rentabilidade de longo prazo para os acionistas e enfrentamento dos desafios financeiros
com políticas de ajuste longo, com alongamento da dívida e recuperação de
investimentos. Isso será possível com o atual governo?
Hoje, a situação se agravou. O
governo Temer, e depois o governo Bolsonaro, aprofundaram a política de repasse
dos preços internacionais para os preços domésticos, sem considerar as
diferenças entre os mercados de vários países e a realidade do mercado de
combustíveis no Brasil. Os projetos de expansão da capacidade de refino foram
paralisados e ampliou-se o market share de derivados
importados na oferta nacional dos produtos.
Enquanto nos EUA, por exemplo, há uma
grande pulverização de refinarias independentes que competem entre si, podendo
se integrar ou não com redes de distribuição e de varejo, sem nenhum grupo econômico
dominante, as exportações de petróleo e gás eram até recentemente controladas
pelo governo, que colocava a segurança energética como parte fundamental da
política de segurança nacional. Os próprios espaços dos sites das refinarias
eram monitorados pelos órgãos de segurança. As grandes empresas internacionais
dos EUA eram apoiadas e estimuladas pelas Forças Armadas e pelo Departamento de
Estado, em suas políticas de presença nos países produtores, especialmente no
Oriente Médio, onde estado e mercado se fundiam no setor de hidrocarbonetos.
Como dizíamos naquele artigo de 2018, “para o resto do mundo, o Estado
americano é ativo na defesa de suas grandes empresas, enquanto para o mercado
interno seu setor petrolífero é dominado por pequenas e médias empresas”. Mesmo
no refino, as maiores refinarias e maiores redes dos EUA são de empresas
integradas, que combinam sua produção própria de petróleo com a refinação dos
derivados, administrando as margens de cada setor internamente às companhias.
A situação brasileira é completamente
distinta. As empresas internacionais, especialmente a Shell e Exxon têm
presença centenária no país na comercialização de derivados, atuando na
distribuição, sem grandes investimentos no refino. A Petrobras surgiu para
consolidar uma posição de garantia de abastecimento dos derivados em todo o
país, construindo um parque de refino capaz de atender grande parte da demanda
nacional, montando uma infraestrutura logística que possibilita a entrega dos
produtos em qualquer parte do território nacional. É evidente que não há mais
monopólio legal do abastecimento, mas, de fato, a Petrobras detinha uma posição
dominante, quase um monopólio dos derivados.
Essa estrutura de mercado tem bônus e
ônus. O poder de mercada da Petrobras obstaculizava a entrada de novos
concorrentes, mas seu compromisso com as necessidades nacionais possibilitava
uma política de preços que isolava parcialmente as flutuações dos preços
internacionais dos preços dos derivados vendidos no mercado brasileiro. Na
distribuição, a Petrobras detinha um poder de mercado mais ou menos
correspondente a um terço do mercado, com a Shell sendo a segunda maior
distribuidora, em associação com a maior produtora de etanol, além de inúmeras
distribuidoras privadas, com presença regional importante.
Apesar das redes de distribuição, a
legislação brasileira impedia que as distribuidoras também fossem proprietárias
dos postos de vendas no varejo, que opera através de mais de 37 mil postos no
país. A BR Distribuidora já foi privatizada, com a vendas de suas ações na
Bolsa e perda de controle da Petrobras, nome que permanece nos postos, numa
espécie de fake news, uma vez que não pertencem mais a uma rede
controlada pela empresa.
Os preços das bombas de gasolina
expressam o comportamento das margens desses diversos segmentos. Os postos de
combustíveis, quase monopólios locais, disputam numa determinada área a
determinação de preços finais, com um intervalo de variação relativamente
pequeno, dentro de cada distribuidora. As margens das distribuidoras dependem
da situação da área atendida por elas, de sua estrutura de custos e da
possibilidade de repassar para os postos de varejo as pressões de elevação de
seus custos. As refinarias, quase todas da Petrobras, são geridas para otimizar
o resultado geral da produção dos diversos tipos de derivados, aproveitando-se
de diferentes estruturas das unidades de processo instaladas no conjunto
dos sites, que definem a mais eficiente forma de utilizar as
diversas correntes de petróleo cru, que ampliem as margens do refino.
As cargas processadas combinam
petróleo nacional produzido aqui com petróleos internacionais importados, para
compor as melhores correntes capazes de refinar o melhor mix de
produtos para atender o mercado nacional e até exportar alguns derivados. A
otimização é do conjunto do parque de refino, mesmo que não seja ótimo para
todas e cada uma das refinarias. A eficiência sistêmica é maior do que a soma
das eficiências de cada uma das unidades. Com a privatização, essa otimização
se perde definitivamente, em troca de monopólios privados regionais, sub-ótimos
para o conjunto do país.
As relações entre os preços
internacionais do petróleo cru e os preços domésticos da matéria prima
utilizada pelas refinarias são distintas quando há uma empresa integrada, que
produz seu próprio petróleo e a refinaria isolada, que tem que adquirir no
mercado sua carga a processar.
O parque de refino da Petrobras foi
historicamente construído para processar petróleo leve importado, que o Brasil
não produzia. Com o aumento da produção do petróleo brasileiro mais pesado, a
empresa, durante os governos Lula e Dilma, fez um enorme investimento nas
unidades de processo, para aumentar a capacidade de conversão do petróleo
nacional pesado em derivados leves. Esse investimento permitia o processamento
do petróleo nacional aos seus custos de produção, dando margens para a
Petrobras administrar as margens de seus segmentos de produção de petróleo cru
e seu refino. Nos momentos de altos preços internacionais do petróleo cru, as
margens do E&P, responsável pela sua produção, aumentavam mais do que
compensando as perdas potenciais de não repassar imediatamente o aumento dos
custos para os preços dos derivados, refinados pelo segmento de abastecimento
da companhia, que tinha prejuízos, mas a corporação como um todo mantinha sua
lucratividade.
No caso das compras realizadas no
mercado, seja a importação ou a compra de terceiros, o que entra no custo do
derivado é o preço de aquisição do petróleo, com os custos cambiais,
tributários e de logística incorporados. O preço dos derivados assim é
fortemente influenciado pelas variações dos preços do petróleo cru, definido
nos mercados internacionais, mas também dependentes da taxa de cambio, que
transforma os preços internacionais em custos domésticos.
É preciso também destacar que os
próprios preços internacionais do petróleo cada vez dependem mais de
movimentações puramente financeiras, com um número de contratos futuros muito
maior do que os contratos de entrega física do produto, determinando o que se
chama de preço internacional do petróleo, seja o Brent ou WTI, por exemplo.
Cada vez mais a especulação puramente financeira afeta o comportamento dos
preços do produto, com uma movimentação física muito menor do que se
transaciona nos mercados de contratos futuros.
No caso da empresa integrada, que tem
produção própria da matéria prima, a precificação é distinta. Do ponto de vista
da segmentação contábil, é possível utilizar preços internos de transferência
(PIT), com alguma referência a preços internacionais, para contabilizar os
resultados diferenciados de quem produz o petróleo e de quem o transforma em
derivados para vender ao mercado.
Mas do ponto de vista corporativo, os
resultados vão depender das diferenças dos custos de produção do petróleo nacional
e dos preços dos derivados vendidos ao mercado. As margens são originadas de
diferenças entre custos de matéria prima, e não seus preços de mercado, e os
preços que podem ser cobrados dos consumidores dos derivados, depois de
refinados.
Uma empresa integrada, portanto, tem
maior resiliência para resistir às variações de preços de mercado do petróleo,
administrando a melhor maneira de repassar os impactos sobre seus custos, com
preços de derivados mais estáveis. Não interessa aos produtores as variações
constantes dos preços. A suavidade das flutuações dos fluxos de caixa é um
objetivo das empresas produtivas. A volatilidade é boa para
especuladores, traders e investidores financeiros. Como dito
no artigo de 2018:
Nos momentos em que o preço do petróleo
internacional se eleva (ou baixa), o preço de transferência acompanha de forma
correspondente, afetando os resultados segmentados. Em relação ao resultado
corporativo, no entanto, os custos de produção do petróleo não seguem
diretamente os preços de mercado, dependendo muito mais do capital já
investido, da produtividade dos campos e dos custos operacionais domésticos,
que não seguem instantaneamente as variações do preço do petróleo cru no
mercado internacional, apesar de manterem uma relação de longo prazo com este.
É por isso que, na empresa integrada monopolista, não é preciso variar a cada
dia, ou a cada hora, os preços dos derivados no mercado doméstico, quando eles
são produzidos com petróleo nacional.
O que dizer dos acionistas? Essa
política de suavização das flutuações dos preços domésticos em relação aos
internacionais prejudica ou não o retorno aos acionistas da empresa? Há
acionistas e acionistas. Aqueles que estão visando os resultados de curto prazo
vão querer que a Petrobras se aproveite ao máximo da volatilidade dos preços
internacionais, repassando quase que instantaneamente suas flutuações mundiais
para os preços nacionais. É claro que essa disposição não é tão firme nos
momentos de queda dos preços globais.
É por isso que outros acionistas
valorizam a estabilização dos fluxos de caixa, com aproveitamento do poder de
mercado e produção interna para administrar as subidas, reduzindo sua
intensidade, mas também compensando as suas quedas, diminuindo a velocidade da
descida. Em um mercado com uma empresa amplamente dominante, produtora de
grande parte do petróleo a ser refinado dentro do próprio país e pertencendo à
própria empresa, essa política acaba aumentando do valor de longo prazo para os
próprios acionistas.
Com o aumento das importações de
derivados, o mercado brasileiro se torna mais dependente dos preços
internacionais, já que o importador tem que arcar diretamente com os preços do
seu fornecedor, com os custos de internação acrescidos, que são repassados ao
consumidor final brasileiro. A redução do market share da
Petrobras reforça essa dependência.
Do ponto de vista tributário, os
maiores impostos que recaem sobre os preços dos derivados são importantes para
as receitas estaduais. O ICMS, por exemplo, tem no setor de derivados sua principal
fonte, sendo o mais importante provedor de recursos fiscais de muitos estados
brasileiros. Com uma alíquota percentual do preço final, o ICMS acaba crescendo
ou reduzindo, em proporção às variações dos preços dos derivados, mas como
percentagem, não pode ser o elemento definidor das variações, que dependem
principalmente da política de repasses nacionais das variações internacionais
de preços.
Nos últimos anos, o Brasil caminhou
na direção de desmontar esse sistema. Como dizíamos em 2018, mesmo que a
Constituição estabeleça responsabilidade estatal pelo abastecimento nacional,
as mudanças das políticas para o setor nos últimos anos
retiram dos objetivos nacionais a
garantia do abastecimento do mercado doméstico, colocando como meta fundamental
para o desenvolvimento da produção ampliar as exportações e, para o refino, a
atração de capitais internacionais. Há, portanto, uma escolha deliberada de
política setorial para maior dependência de atores internacionais, reduzindo o
papel da Petrobras nesse setor, aumentando os impactos da volatilidade dos
preços mundiais sobre o mercado doméstico. É uma escolha de política! Escolha
equivocada, mas escolha!
Essa escolha é a origem dos problemas
dos preços dos combustíveis. Não só foram mudados os objetivos da política
nacional, como foram estimulados os registros de novos importadores de
derivados, as refinarias foram operadas em níveis de utilização muito abaixo do
que poderiam funcionar e a política de privatização por partes da Petrobras
quebra a estrutura integrada da empresa, tornando-a principalmente uma grande
exportadora de petróleo cru.
A venda de algumas refinarias,
juntamente com o parque de terminais, tanques e dutos vai aumentar ainda mais a
vulnerabilidade do mercado brasileiro para as flutuações de preços
internacionais.
Hoje, com a elevação dos preços do
petróleo no mercado internacional, as receitas da Petrobras com sua exportação
de petróleo cru aumentam, ampliando seus lucros pois os seus custos de produção
são muito menores do que os preços internacionais, ampliando os lucros do
E&P, mesmo sem repassar o aumento dos preços dos derivados para o mercado
interno. A política de redução da utilização das refinarias e de abrir o
mercado para os importadores cria problemas para a ampla utilização dessa política
que poderia estabilizar o fluxo de caixa da empresa, mesmo com a queda de curto
prazo dos rendimentos do Abastecimento.
Agora, os preços internacionais de
petróleo estão em alta, o que pressiona os preços domésticos. A política de
repasse rápido dessas flutuações ao mercado interno força os preços domésticos
a subir. O governo promete, por dois meses, isentar os impostos federais que
incidem percentualmente sobre os preços e quer mudar a forma de cobrança do
ICMS, com sua transformação em um valor fixo por unidade vendida dos derivados,
reforçando o papel de contribuinte substituto para as refinarias e
importadores.
Além de agravar os problemas fiscais
– tanto do governo federal como, principalmente, dos governos estaduais –, que
já são graves em uma economia estagnada com um ciclo longo de quase
paralisação, a isenção não se sustenta se a pressão altista dos preços se
mantiver, como parece ser o caso.
A origem do problema é a maior
dependência externa, a drástica redução da Petrobras, que passa a ser gerida
como uma geradora de caixa de curto prazo, destruindo a fortaleza e os
benefícios de sua integração do “poço ao poste, passando pelo posto”. A venda
das refinarias é mais um passo a uma completa internacionalização dos preços de
combustíveis no país, que abre mão de influir em um importante preço da
economia.
Entregue aos acionistas de curto
prazo, representantes de fundos de investimento que priorizam a recuperação
mais rápida de seus investimentos, mesmo que às custas da destruição do capital
da empresa no longo prazo, o governo agora se vê compelido a tentar mudar de
rumo, mas sofre as consequências de suas atitudes anteriores que consolidaram
esse modelo de descaso com os impactos das decisões sobre a economia nacional.
Conflitos se aprofundam entre acionistas e governo, governo e direção da
empresa, governo federal e estaduais e os trabalhadores e consumidores que
resistem aos preços altos e destruição de uma empresa nacional da relevância da
Petrobras.
O que está acontecendo, como acontece
na maioria das crises que envolvem o petróleo, é uma disputa de quem se
apropria da enorme renda petroleira proveniente das diferenças entre os preços
finais e os custos efetivos de produção. Qual a parcela dos consumidores, dos governos,
das empresas produtoras, dos distribuidores, dos varejistas e dos trabalhadores
será decidida no conflito entre os grupos de interesse, que ocorre nos
mercados, nas regulações e nas políticas das empresas privadas e nas
orientações das empresas estatais que atuam no setor. As especificidades do
petróleo provêm da sua importância estratégica, indispensável para a mobilidade
de pessoas e produtos. O petróleo não é uma mercadoria qualquer. A disputa é
fortemente política e social. Não será apenas a troca do presidente da empresa
ou isenções tributárias de curto prazo que resolverão o impasse. É preciso uma
reformulação completa da política para o setor.
Referências bibliográficas
GABRIELLI DE AZEVEDO, J. S. A economia na política de preços dos
combustíveis. Teoria e Debate, nº 172,
29/05/2018. Disponível.
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